În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 548 din 12 iunie 2024 a fost publicată Decizia nr. 6/2024 privind examinarea recursului în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia.

Text rezumat*, în vigoare la 12 iunie 2024:
(*pentru forma actualizată la zi, accesați AICI)

I. Titularul și obiectul recursului în interesul legii

Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă, de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, rezultă că, în practica instanţelor, problema de drept enunţată a fost soluţionată diferit.

În concret, problema de drept care a generat practică neunitară vizează timbrajul acţiunilor având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare a prevederilor art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020), art. I alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020), art. I alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021), art. I alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022), prin care indemnizaţiile demnitarilor (primar şi viceprimar) au fost îngheţate succesiv la acelaşi nivel cu cel corespunzător anului 2019, prin raportare la salariul minim brut pe ţară garantat în plată în vigoare în anul 2019, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), promovate de sindicat în numele unor salariaţi, primari şi viceprimari.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, examinând recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, a subliniat următoarele:
[…]

47. Dezlegarea problemei de drept ce face obiectul sesizării presupune mai multe paliere de analiză juridică.

48. Prima chestiune ce trebuie clarificată este aceea a naturii litigiilor ce au stat la baza formulării sesizării de către Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia.

49. În cauzele analizate, sindicatele şi asociaţiile (în calitate de organisme sociale interesate) au învestit instanţele de contencios administrativ cu acţiuni prin care, în numele şi pentru salariaţii/funcţionarii publici din aparatul de specialitate al primarului (membri ai sindicatelor), primarilor şi viceprimarilor (membri ai asociaţiilor), în baza prevederilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, au solicitat obligarea Guvernului României şi a Ministerului Finanţelor la plata despăgubirilor pentru prejudiciul patrimonial cauzat fiecăreia dintre persoanele în numele căreia au acţionat. Reclamanţii au arătat faptul că prejudiciul invocat a fost determinat de aplicarea succesivă a dispoziţiilor art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020, art. I alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020, art. I alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021, art. I alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022, prin care, în perioada 2020-2023, indemnizaţiile lunare pentru funcţiile de demnitate publică şi funcţiile asimilate acestora, reglementate în anexa nr. IX din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017), au fost menţinute la nivelul aferent lunii decembrie 2019.

50. Art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă transpunerea, în plan legislativ, a principiului consacrat în art. 126 alin. (6) teza finală din Constituţia României, potrivit căruia instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.

51. În temeiul dispoziţiilor constituţionale şi legale mai sus arătate, titularii cererilor de chemare în judecată adresate instanţelor de contencios administrativ au solicitat repararea prejudiciilor cauzate prin ordonanţele apreciate ca fiind neconstituţionale. Despăgubirile cerute de aceştia reprezentau diferenţele dintre indemnizaţiile/salariile efectiv plătite reclamanţilor în baza unor raporturi de serviciu (în situaţia funcţionarilor publici), raporturi de muncă tipice (în cazul salariaţilor) sau raporturi de muncă sui generis (în situaţia primarilor şi viceprimarilor) şi cele pretins a fi cuvenite în situaţia în care nu s-ar fi procedat la aplicarea actelor normative care au plafonat succesiv nivelul indemnizaţiilor lunare la nivelul anului 2019.

52. Opţiunea reclamanţilor nu a fost aceea de a antrena răspunderea patrimonială a unităţii administrativ-teritoriale/structurii funcţionale cu care aveau raporturile juridice anterior prezentate, ci de a angaja răspunderea civilă delictuală a celor două autorităţi ale administraţiei publice centrale, respectiv Guvernul României şi Ministerul Finanţelor.

53. În concluzie, faţă de obiectul şi cauza acestor acţiuni, stabilită de reclamanţi în aplicarea principiului disponibilităţii, consacrat de art. 9 şi art. 22 alin. (6) din Codul de procedură civilă, se poate aprecia că instanţele de judecată nu au fost învestite cu soluţionarea unor conflicte de muncă (în sensul definiţiei legale date prin art. 1 pct. 24 din Legea nr. 367/2022), de natură să atragă incidenţa unei scutiri legale de la plata taxei judiciare de timbru, potrivit prevederilor art. 29 alin. (1) lit. l) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 coroborate cu cele ale art. 270 din Codul muncii şi art. 182 din Legea nr. 367/2022, după cum s-a arătat în prima orientare de jurisprudenţă.

54. Ipotezele recursului în interesul legii de faţă sunt diferite de cele care au stat la baza pronunţării Deciziei nr. 16 din 26 septembrie 2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 9 februarie 2017, situaţie în raport cu care nu ne aflăm în prezenţa unor conflicte de muncă. De altfel, nici decizia anterior arătată nu absolutizează în privinţa calificării tuturor litigiilor rezultate din derularea raporturilor de muncă sui generis ale primarilor şi viceprimarilor, ci admite posibilitatea ca, în temeiul unor norme speciale, aceste raporturi juridice să aibă o altă natură juridică şi să aparţină unei alte ramuri de drept, cu consecinţa supunerii litigiilor apărute între părţi competenţei de soluţionare a altor instanţe (de exemplu, de contencios administrativ), aceasta din urmă fiind şi situaţia raporturilor juridice deduse judecăţii în cauzele vizate de prezentul recurs în interesul legii.

55. În consecinţă, sub aspectul timbrajului acestor cereri, devin incidente dispoziţiile art. 16 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013, care prevăd obligativitatea timbrării cererilor cu caracter patrimonial formulate în materia contenciosului administrativ, prin care se solicită repararea pagubelor suferite printr-un act administrativ cu 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei.

56. A doua chestiune ce trebuie dezbătută în cadrul recursului în interesul legii de faţă este aceea a modalităţii în care se realizează timbrarea acestor acţiuni judiciare.

57. În cea de-a doua orientare jurisprudenţială se apreciază că taxa judiciară de timbru reglementată de dispoziţia normativă mai sus arătată este datorată de fiecare reclamant în parte, pretins prejudiciat prin ordonanţele de urgenţă ale Guvernului considerate ca fiind neconstituţionale. În argumentarea acestei opinii juridice se susţine că în cererile de chemare în judecată cu care instanţele de contencios administrativ au fost învestite nu se află în discuţie un drept comun ori drepturi şi obligaţii având aceeaşi cauză sau aflate într-o strânsă legătură, cu implicaţii asupra chestiunii solidarităţii obligaţiei de plată a taxei judiciare de timbru. Altfel spus, litisconsorţiul activ din cadrul acestor cereri este doar aparent, eventual facultativ, fiind vorba despre cereri care au fost alăturate pentru a facilita şi simplifica sarcinile de administrare a procesului, inclusiv sub aspectul taxelor judiciare de timbru aflate în sarcina părţilor reclamante.

58. În cea de-a treia orientare jurisprudenţială se consideră că taxa judiciară de timbru impusă de dispoziţiile art. 16 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013, datorată pentru cererile de chemare în judecată, este unică, respectiv de 10% din valoarea totală a pretenţiilor, dar nu mai mult de 300 lei, iar această taxă este datorată în solidar de către reclamanţii din acţiunea unică şi colectivă. În motivarea acestei soluţii se arată că se valorifică litisconsorţiul activ determinat de un drept comun şi de o cauză unică, după cum permit prevederile art. 35 din actul normativ anterior precizat.

59. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii constată că interpretarea realizată în această din urmă orientare jurisprudenţială nu poate fi primită, în cauzele care fac obiectul recursului în interesul legii, taxa judiciară de timbru stabilită conform prevederilor art. 16 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 nefiind datorată în solidar de către reclamanţi, deoarece art. 35 din aceeaşi reglementare normativă nu este aplicabil.

60. Coparticiparea procesuală, reglementată de dispoziţiile art. 59 din Codul de procedură civilă, presupune faptul că mai multe persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă obiectul procesului este un drept ori o obligaţie comună, dacă drepturile sau obligaţiile lor au aceeaşi cauză ori dacă între ele există o strânsă legătură.

61. Prevederile art. 35 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 instituie solidaritatea în privinţa obligaţiei de plată a taxei judiciare de timbru, în situaţia acţiunii conjugate a mai multor persoane, având ca temei fie un raport juridic de drept subiectiv plural (în care există aspecte de solidaritate şi indivizibilitate activă), fie o comunitate de obiect sau de cauză ori o strânsă legătură între drepturile şi obligaţiile părţilor care figurează plural pe aceeaşi poziţie procesuală.

62. Ca atare, pentru a se stabili strânsa legătură între pretenţiile formulate de către reclamanţi ar trebui să se demonstreze în cauză existenţa litisconsorţiului procesual activ.

63. În litigiile analizate, obligaţia solidară de achitare a unei taxe judiciare de timbru unice implică verificarea strânsei legături între drepturile aferente creanţei de despăgubire deduse judecăţii, în condiţiile în care este vorba despre un raport juridic diferit între fiecare funcţionar public/demnitar/salariat şi autoritatea publică în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea.

64. Însă, în situaţia în care între obligaţiile a căror valorificare se urmăreşte nu există nici indivizibilitate şi nici solidaritate, raporturile juridice sunt legate distinct între pârât şi fiecare dintre reclamanţi, aşa că, sub aspect procesual, există o pluralitate de acţiuni cu obiecte juridice proprii.

65. În speţele aflate în analiză, pretinsa faptă ilicită generatoare de prejudiciu şi legătura de cauzalitate sunt unice. Cu toate acestea, prejudiciul s-a produs în mod diferit în patrimoniul fiecărui reclamant. În alţi termeni, se poate afirma că, în situaţia în care sunt îndeplinite condiţiile impuse de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ trebuie să analizeze, în cazul fiecărui reclamant în parte, chestiunile ce vizează existenţa şi întinderea prejudiciului.

66. Ca atare, o astfel de acţiune judiciară are ca obiect o multitudine de obligaţii de despăgubire, iar cuantumul creanţelor care constituie obiect al obligaţiilor şi, respectiv, sumele plătite sunt diferite în raport cu situaţia fiecărei persoane care pretinde cauzarea prejudiciului patrimonial prin aplicarea ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, a căror neconstituţionalitate este invocată.

67. Un argument suplimentar în sprijinul acestei interpretări juridice îl reprezintă chiar algoritmul legal prevăzut prin art. 16 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013. În concret, pentru calcularea taxei judiciare de timbru este necesar să se identifice pretenţia bănească avută de fiecare reclamant, deoarece norma în discuţie instituie un sistem de stabilire a taxei de timbru mixt, respectiv de taxare procentuală şi de taxă în sumă fixă. În prima etapă, taxa judiciară de timbru se calculează prin aplicarea unui procent de 10% asupra valorii despăgubirii pretinse, iar în cea de-a doua etapă, în cazul în care, prin aplicarea taxei procentuale, se depăşeşte suma de 300 lei, cuantumul taxei să fie stabilit în sumă fixă, indiferent de valoarea pretenţiilor. Aşadar, pentru valori ale pretenţiilor superioare sumei de 3.000 lei, cuantumul taxei de timbru va fi de 300 lei. Este posibil, însă, ca, în raport cu pretenţia concretă a fiecărui reclamant în parte, să existe şi situaţii în care taxa de timbru să fie stabilită prin aplicarea cotei fixe de 10%.

68. Prin urmare, în contextul în care dispoziţia normativă în discuţie obligă la stabilirea taxei judiciare de timbru prin raportare la valoarea pretenţiilor, fiecare reclamant are obligaţia legală de a preciza cuantumul pretenţiilor sale.

69. Pe cale de consecinţă, nu se poate stabili o taxă judiciară de timbru unică de 300 lei, în considerarea valorii însumate a tuturor pretenţiilor formulate de reclamanţi. Nu prezintă relevanţă împrejurarea că cererea de chemare în judecată a fost introdusă de către organizaţii sindicale sau asociaţii – organisme sociale interesate, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, întrucât pretenţiile fiecărui reclamant sunt proprii, iar prejudiciul patrimonial a cărei reparare se solicită de către membrii de sindicat sau de către membrii asociaţiei s-a produs în patrimoniul persoanelor fizice, iar nu în patrimoniul organizaţiei sindicale sau al asociaţiei care a formulat acţiunea.

70. Desigur, cererile de chemare în judecată au fost astfel configurate pentru a facilita accesul la justiţie prin valorificarea legitimării procesuale active extraordinare a persoanelor juridice, cărora legea le conferă dreptul de a sesiza instanţa de contencios administrativ pentru apărarea drepturilor şi intereselor membrilor săi. Organizaţiile sindicale sau asociaţiile nu sunt parte în raportul juridic de drept substanţial dedus judecăţii, deoarece prejudiciul nu s-a produs în patrimoniul lor, ci în patrimoniul fiecărei persoane fizice membră a acestora.

71. Pentru toate aceste considerente,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite recursul în interesul legii declarat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia şi, în consecinţă, stabileşte că:

Acţiunile în contencios administrativ introduse de sindicate şi asociaţii (în calitate de organisme sociale interesate), în reprezentarea salariaţilor/funcţionarilor publici din aparatul de specialitate al primarului (membri ai sindicatelor), primarilor şi viceprimarilor din oraşe şi comune (membri ai asociaţiilor), având ca obiect acordarea de despăgubiri pentru repararea prejudiciilor cauzate prin punerea în aplicare a prevederilor art. I pct. 13 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, art. I alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 226/2020 privind unele măsuri fiscal-bugetare şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene, cu modificările ulterioare, art. I alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, art. I alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 168/2022 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, sunt evaluabile în bani şi se timbrează de către fiecare reclamant în parte cu taxa judiciară de timbru prevăzută de art. 16 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare.

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 aprilie 2024.

PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
CORINA-ALINA CORBU

Magistrat-asistent,
Elena Adriana Stamatescu