În Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 08 ianuarie 2024 a fost publicată Decizia nr. 74/2023 privind examinarea sesizării formulate de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4.899/118/2021 în vederea dezlegării unor chestiuni de drept.

Text rezumat*, în vigoare la 08 ianuarie 2024:
(*pentru forma actualizată la zi, accesați AICI)

I. Titularul şi obiectul sesizării

Prin Încheierea din 20 martie 2023, pronunţată în Dosarul nr. 4.899/118/2021, Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

„În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia?”.

II. Analiza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

ÎCCJ – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, examinând sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, a subliniat următoarele:
[…]

78. Forma iniţială a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004) era: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse.”

79. Forma actuală, rezultată în urma modificării aduse prin Legea nr. 262/2007, este: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.”

80. Comparând cele două forme, se observă că modificarea adusă prin Legea nr. 262/2007 dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a vizat problema de drept a cărei dezlegare se solicită, respectiv dacă autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia.

81. Analizând forma actuală a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din perspectiva aplicării regulii de interpretare logică „unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă”, rezultă că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ poate solicita instanţei anularea acestuia, deoarece textul de lege interpretat nu distinge, expres, între actul administrativ unilateral cu caracter normativ şi cel cu caracter individual.

82. Însă, această concluzie rezultată din analiza tezei întâi a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care face referire la actul administrativ unilateral nelegal, nu este întemeiată în raport cu sintagma „în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”, din care rezultă că legiuitorul a urmărit să distingă între cele două categorii de acte administrative unilaterale nelegale, dorind să aplice dispoziţiile amintite doar în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, ca urmare a faptului că doar acestea nu mai pot fi revocate, dacă au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

83. Actele administrative cu caracter normativ sunt revocabile oricând. În acest sens sunt dispoziţiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 care recunosc dreptul autorităţii emitente de a revoca oricând, în urma unei plângeri prealabile, un act administrativ normativ pretins nelegal de către orice persoană care se consideră vătămată (altfel nu ar avea sens posibilitatea persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă oricând).

84. Prin urmare, actele administrative normative sunt revocabile oricând de către organul emitent, concluzie care face ca dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 care vorbesc despre „acte care nu mai pot fi revocate” să fie inaplicabile în acest caz.

85. În al doilea rând, actele administrative cu caracter normativ nu sunt susceptibile să intre în circuitul civil, în sensul vizat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

86. Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, astfel încât un act normativ nu are cum să intre în circuitul civil, de vreme ce acesta creează numai vocaţii, nu şi drepturi subiective (efective), apte să fie obiectul unui raport juridic de drept privat.

87. Intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective pe care un act administrativ normativ nu le poate genera prin el însuşi.

88. Chiar dacă după publicare orice act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice obiective, prin modificarea realităţii normative existente la acel moment, nu la acest aspect se referă art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

89. Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile şi obligaţiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat. Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naştere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu şi actul administrativ normativ care stabileşte reguli generale şi abstracte şi care, aşadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat.

90. În al treilea rând, termenul de un an de la data emiterii actului administrativ nelegal, în care acţiunea în anularea acestuia poate fi formulată, în temeiul dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, dezvăluie intenţia legiuitorului de a fi aplicabilă doar actului administrativ individual.

91. Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. (6), art. 7 alin. (11) şi art. 11 alin. (2) şi (4) din Legea nr. 554/2004 reiese voinţa legiuitorului potrivit căreia nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată oricând (prin plângerea prealabilă sau prin acţiunea în justiţie), în timp ce nelegalitatea unui act administrativ individual poate fi invocată doar pe o perioadă determinată, indiferent de persoana fizică sau juridică (inclusiv autoritatea emitentă) care invocă nelegalitatea.

92. Astfel, conform art. 7 alin. (11) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă şi acţiunea în anulare pot fi formulate oricând.

93. În schimb, în cazul actelor administrative individuale, atât plângerea prealabilă, cât şi acţiunea în anulare se formulează pe o perioadă determinată. Mai mult, termenul de introducere a acţiunii este de un an, atât în cazul acţiunii introduse de autoritatea publică emitentă, conform dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, cât şi al acţiunii în anulare introduse de persoana vătămată, în temeiul dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

94. În concluzie, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se va stabili că autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanţei anularea acestuia.

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța – Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.899/118/2021 și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ nu poate solicita instanței anularea acestuia.
Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi, 20 noiembrie 2023.

PREȘEDINTELE DELEGAT AL SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
IONEL BARBĂ

Magistrat-asistent,
Elena-Mădălina Ivănescu